Gobernanza Medioambiental local y desempeño municipal: Experiencia Chilena

Los resultados de nuestra investigación contrastan con la noción común sobre el papel determinante de los recursos financieros. Documentando casos de comunas durante el período 2009-2020, hemos observado que municipios con equivalencia en recursos financieros difieren en sus esfuerzos por proteger el medioambiente y mejorar las infraestructuras públicas.


El deterioro medioambiental y el cambio climático afectan a todas las sociedades del planeta y son necesarias las respuestas globales coordinadas, por ejemplo, políticas de mitigación y de transición energética que sean efectivas para reducir emisiones con efecto invernadero y el calentamiento global (Andersson y Valdivieso, 2018).

Por otra parte, los frecuentes desastres naturales amenazan el funcionamiento normal de la sociedad y producen pérdidas humanas y materiales. En Chile, los científicos predicen que los eventos climáticos y geofísicos extremos serán frecuentes por la posición geográfica (fallas geológicas, exposición a la influencia del Océano Pacífico), el calentamiento global y el deterioro medioambiental (Valdivieso, Neudorfer y Andersson, 2021).

En cuanto a experiencias, por ejemplo, en las últimas décadas el país ha sufrido cuantiosas pérdidas humanas y materiales producidas por mega sequías. Los gobiernos chilenos deben destinar cuantiosos recursos del presupuesto nacional para ir en ayuda de comunidades rurales afectadas, con alimentación para el ganado y distribución de agua para el consumo humano. El año 2015, las inundaciones en el norte de Chile causaron pérdidas estimadas en varios cientos de millones de dólares, con 8000 viviendas e infraestructuras críticas locales dañadas. Los incendios forestales del año 2017 destruyeron casi 1500 viviendas y 250.000 hectáreas de bosques, con un costo aproximado de trescientos treinta millones de dólares de presupuesto fiscal.

Al poner el foco de atención en la gestión medioambiental y la adaptación al cambio climático – acciones para revertir el deterioro medioambiental, enfrentar mega sequías y eventos climáticos extremos -, es evidente la importancia de las municipalidades y de las políticas locales (Valdivieso, 2017). Ellas tienen jurisdicción medioambiental y para la reducción de riesgos. Por ejemplo, fiscalización de actividades humanas que dañan el medioambiente (aguas, suelos, aire, biodiversidad), inversiones y mantención de infraestructura pública esencial para sobrevivir en territorios afectados por inundaciones, sequías, tormentas o incendios forestales. Ellas participan en la evaluación del impacto ambiental de proyectos productivos y deben monitorear y denunciar actividades que producen riesgos sanitarios o afectan el patrimonio medioambiental. Además, ellas están en condiciones de reducir daños y salvar vidas, planificando, anticipando impactos de eventos climáticos extremos, gestionando con eficacia programas para reducir la vulnerabilidad social (vivienda y servicios, empleo), invirtiendo en infraestructuras viales resilientes (caminos, calles, puentes), muros de contención, sistemas sanitarios (agua potable, alcantarillados), sistemas de gestión integrada de residuos sólidos (basura, reciclaje, compostaje), entre otros.     

Nuestra investigación ha documentado qué están haciendo las municipalidades chilenas para responder a las amenazas del cambio climático, los eventos extremos, y el deterioro de las condiciones medioambientales (FONDECYT 1181282, 2021). Hemos aplicado un gran número de entrevistas a jefes de hogar y funcionarios municipales, en aproximadamente 100 comunas, analizando la información con métodos cuantitativos y cualitativos (análisis de contenido de entrevistas y simulaciones computacionales) (Valdivieso, Neudorfer y Andersson, 2021; Valdivieso, Andersson y Villena-Roldán, 2017; Valdivieso y Andersson, 2017; Valdivieso, 2017).

La evidencia indica que existe una enorme variación con respecto a lo que las municipalidades están haciendo para proteger el medioambiente y reducir riesgos de desastres. Por lo tanto, nuestro análisis explica por qué algunas municipalidades gestionan mejor que otras el medioambiente comunal, por qué invierten más en reducción de riesgos de desastres y adaptación (prevención, planificación, infraestructuras críticas, programas y acciones), qué puede ser recomendado para las políticas públicas. A continuación, la síntesis de algunos hallazgos.

Los resultados de nuestra investigación contrastan con la noción común sobre el papel determinante de los recursos financieros. Documentando casos de comunas durante el período 2009-2020, hemos observado que municipios con equivalencia en recursos financieros difieren en sus esfuerzos por proteger el medioambiente y mejorar las infraestructuras públicas.

El análisis comparado de nueve comunas representativas – grandes comunas urbanas de La Florida y Renca en la Región Metropolitana, Valparaíso en la Región de Valparaíso, Concepción en la Región del Biobío, Puerto Montt y Osorno en la Región de los Lagos, comunas pequeñas e intermedias rurales de Cauquenes en la Región del Maule, Lebu en la Región del Biobío y Panguipulli en la Región de los Ríos- demuestra por ejemplo que Concepción, La Florida y Osorno destacan por su gestión medioambiental y la inversión en infraestructura pública, a pesar que cuentan con niveles comparables de recursos y restricciones presupuestarias que Renca y Valparaíso (Valdivieso, Neuenforf y Andersson, 2021).

El análisis estadístico de las 346 municipalidades chilenas confirma que no existe una relación causal entre recursos financieros y resultados (Valdivieso, Andersson y Villena-Roldán, 2017). Si bien todas las municipalidades necesitan capacidad financiera básica para funcionar, la disponibilidad de recursos no es determinante para el desempeño.

Las diferencias en organización y personal municipal tampoco explican por si solas las diferencias. Desde la década del 2000, las políticas nacionales de descentralización han promovido la modernización de la organización municipal en todos los municipios, por ejemplo procedimientos administrativos y mejoramiento de la gestión, unidades especializadas en el medioambiente y la protección civil, planes, ordenanzas medioambientales, como así también la contratación de más personal y el mejoramiento de las condiciones laborales (salarios, capacitación). Empero, esos cambios no han producido un mejor desempeño con uniformidad, como lo demuestran los casos de  Renca, Puerto Montt y Valparaíso (Valdivieso y Andersson, 2018; Valdivieso, Neuenforf y Andersson, 2021).

A su turno, el análisis estadístico muestra que las variables que miden personal y profesionalismo en las municipalidades no están correlacionadas con un alto desempeño.  Por lo tanto, reconociendo que todas las municipalidades requieren personal y capacidades técnicas, hay otros factores que pueden ser más importantes para explicar diferencias en el desempeño en gestión medioambiental e inversiones.

Nuestra actividad de investigación conduce a la conclusión que la explicación basada solo en un factor es poco robusta porque la realidad institucional es más compleja que eso. Los recursos representan un solo factor. Otros factores, tales como los mandatos y normas legales, relaciones intergubernamentales (municipalidades, gobiernos regionales y nacionales) afectan los comportamientos municipales. Esos factores imponen constreñimientos para cumplir funciones. Por lo tanto, en lugar de explicaciones simples, hay que preguntar que combinación de factores que explican por qué algunos municipios tienen mejor desempeño que otros.

Un paso en esa dirección es nuestro esfuerzo por estudiar las relaciones institucionales de la gobernanza local, es decir, cómo las municipalidades se conectan con actores que tienen jurisdicción en el medioambiente y las infraestructuras públicas, cómo esos arreglos de gobernanza afectan el desempeño municipal.

Midiendo múltiples formas de relación, nuestro análisis demuestra que la densidad de vínculos y redes está sistemáticamente relacionada con el desempeño de las municipalidades. En los casos de Concepción, La Florida, Osorno y Panguipulli, las municipalidades tienen vínculos fuertes con actores operando en una variedad de escalas y sectores de gobernanza (local, regional, nacional e internacional; público, privado, social). Esas relaciones manifiestan altos niveles de confianza, colaboración y reciprocidad, facilitando el acceso a conocimientos, recursos y apoyos que son esenciales para progresar tanto en la gestión ambiental como en las infraestructuras públicas. En esos casos, las redes institucionales movilizan recursos y facilitan el mejor desempeño municipal.

El desarrollo de las redes institucionales depende de la voluntad y las agendas estratégicas de individuos y grupos con posiciones de liderazgo dentro de la organización municipal, por ejemplo alcaldes y funcionarios senior.

En nuestra investigación hemos constatado la importancia de alcaldes con apoyo electoral y funcionarios motivados, quienes han contribuido a fortalecer los vínculos institucionales. Concepción, La Florida, Osorno y Panguipulli son casos ejemplares: alcaldes y funcionarios operando como nodos en redes institucionalizadas, articulando agentes y voluntades. Sus motivaciones, visiones y acciones han sido consistentes con una combinación de acuerdos internacionales de cooperación, políticas nacionales, reformas legislativas y presupuestos nacionales que promueven la aproximación multisectorial de la gestión medioambiental y las inversiones. Esos líderes han introducido reformas organizacionales, nuevas reglas operacionales para la gestión, apoyando las unidades con responsabilidad en la gestión ambiental y las inversiones. En suma, la evidencia de los casos de estudio sugiere que el liderazgo individual o colectivo y las redes institucionales aumentan la probabilidad de mejor desempeño municipal.

Los hallazgos de nuestra investigación revelan que en muy raras ocasiones la acción política y sus resultados son explicados por un solo factor o evento. Muchos factores interactúan configurando decisiones y acciones. Nuestras simulaciones computacionales han permitido modelar combinaciones de condiciones institucionales que podrían tener incidencia en el desempeño municipal. Las simulaciones muestran que cuando las municipalidades cuentan con una combinación favorable de recursos, redes, robustes organizacional, altos niveles de liderazgo, entonces la probabilidad de una mejor gestión ambiental aumenta, como así también las inversiones en infraestructuras. Actualmente, pocos municipios chilenos disfrutan de esas condiciones favorables, pero las redes institucionales pueden apoyar a los líderes locales, facilitando los esfuerzos municipales.

Referencias citadas

Andersson, K.P.; Valdivieso, P. (2018) Why local governments matter: Adapting to a changing climate in Chile. ReVista: Harvard Review of Latin America, 27, 67–72. https://revista.drclas.harvard.edu/book/why-local-governments-matter

Fondo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (FONDECYT), Nro. 1181282 (2021) Institutional Drivers of Environmental Disaster Reduction Management: A Comparative Study of Local Government Decisions and Outcomes in Chile, disponible en http://www.gobernanzamedioambiental.cl/ (consultado 02-10-2021).

Valdivieso P.; Neudorfer, P.; Andersson, K.P. (2021) Causes and consequences of local government efforts to reduce risk and adapt to extreme weather events: Municipal Organizational Robustness. Sustainability 2021, 13 (14), 7980. https://doi.org/10.3390/su13147980

Valdivieso, P.; Andersson, K.P. (2018) What motivates local governments to invest in critical infrastructure? Lessons from Chile. Sustainability 2018, 10(10), 3808, https://doi.org/10.3390/su10103808

Valdivieso, P.; Andersson, K.P.; Villena-Roldán, B. (2017) Institutional drivers of adaptation in local government decision-making: evidence from Chile. Climatic Change 143, 157–171. https://doi.org/10.1007/s10584-017-1961-9

Valdivieso, P.,Andersson, K. P. (2017) Local politics of environmental disaster risk management: Institutional Analysis and Lessons from Chile. The Journal of Environment & Development. https://doi.org/1070496516685369

Valdivieso, P. (2017) Municipal governance, environmental management and disaster risk reduction in Chile. Bulletin of Latin American Research 36, 440-458. https://doi.org/10.1111/blar.12595

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